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La regolazione del settore ferroviario nazionale: l'istituzione dell'Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipendenza del gestore della rete e la sanzione della Corte di Giustizia.

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La regolazione del settore ferroviario nazionale: l'istituzione dell'Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipendenza del gestore della rete e la sanzione della Corte di Giustizia. Posted By Livia Lorenzoni On 19 dicembre 2013 @
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  8/9/2014 Apertacontrada » La regolazione del settore ferroviario nazionale: l’istituzione dell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipenden…http://www.apertacontrada.it/2013/12/19/la-regolazione-del-settore-ferroviario-nazionale-listituzione-dellautorita-indipendente-dei-trasporti-la-manc… 1/9 - Apertacontrada - http://www.apertacontrada.it - La regolazione del settore ferroviario nazionale: l’istituzionedell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipendenzadel gestore della rete e la sanzione della Corte di Giustizia. Posted By Livia Lorenzoni On 19 dicembre 2013 @ 19:37 In ANALISI EPROPOSTE,CONCORRENZA E MERCATI,contributi,ECONOMIA E DIRITTO,EUROPA,RIFORME |Comments Disabled Premessa. L’attuazione delle direttive europee di liberalizzazione del settore ferroviario implica larealizzazione in Italia di un quadro istituzionale e regolatorio che assicuri un’effettivaconcorrenza nel mercato dei servizi di trasporto liberalizzati, garantendo la libertà di accessoall’infrastruttura nazionale da parte delle imprese ferroviarie a condizioni eque e nondiscriminatorie. Nonostante il formale recepimento delle direttive e la recente istituzione diun’autorità di regolazione indipendente, il modello di implementazione delle normecomunitarie adottato in Italia non si è rivelato idoneo a realizzare gli obiettivi europei diliberalizzazione né a sedare le preoccupazioni delle istituzioni europee sotto tale aspetto. Iltrasporto passeggeri di media e lunga percorrenza è stato per lungo tempo monopolizzatodall’  incumbent   nazionale. L’ingresso di nuovi operatori è stato in più occasioni ostacolato dacomportamenti escludenti da parte del gestore della rete, sanzionati dall’autorità antitrustitaliana ed europea come abusi di posizione dominante[1]. Lo Stato italiano oltretutto è statodi recente condannato dalla Corte di Giustizia europea per non aver correttamenteimplementato le direttive europee di liberalizzazione sotto il profilo dell’indipendenza nellagestione dell’infrastruttura[2].La necessità di adottare un regime giuridico del settore ferroviario coerente con le disposizionieuropee si configura in modo particolare nell’ordinamento giuridico italiano, nel qualel’elaborazione dottrinaria della nozione di servizio pubblico ha portato a concepire i servizieconomici di pubblica utilità come prestazioni amministrative, volte a garantire diritti tutelatia livello costituzionale gestiti per lungo tempo dallo Stato attraverso la riserva srcinaria diattività. Il settore ferroviario è stato tradizionalmente affidato ad imprese monopolistiche,verticalmente integrate, soggette ai pubblici poteri che operavano perseguendo numerosiobiettivi extra-economici. In tale contesto, gravando i costi legati all’infrastruttura anche sulleimprese ferroviarie, sembrava impossibile per queste raggiungere il pareggio di bilancio[3].Tale assetto organizzativo non permetteva una gestione secondo criteri di economicità edefficienza.Con le prime direttive comunitarie che hanno imposto una graduale apertura del mercato deltrasporto per ferrovia, è nata l’esigenza per gli Stati membri di realizzare un modelloorganizzativo del settore che consentisse una maggiore trasparenza nelle relazioni finanziarietra gestore della rete e imprese di trasporto e l’operatività di principi concorrenziali nelmercato dei servizi ferroviari. A tal fine in Italia è stata attuata una riforma per certi aspettipiù radicale rispetto a quanto previsto in sede comunitaria. La forte presenza dei poteripubblici nell’industria rischia tuttavia di vanificare gli intenti di liberalizzazione sottesi alleriforme istituzionali. La riforma del settore ferroviario in Italia: misure incisive solo formalmentesatisfattive dei requisiti imposti dal diritto europeo. Il settore ferroviario rappresenta un classico esempio della tradizione giuridica italiana diintervento statale nelle industrie di pubblica utilità e delle difficoltà connesse all’adattamentodelle istituzioni nazionali alle pressioni europee di liberalizzazione. Le ferrovie sono statestoricamente concepite come servizio pubblico essenziale e gestite dallo Stato attraverso ilmeccanismo della riserva srcinaria di attività prevista all’articolo 43 della Costituzione,in unprimo momento in via diretta attraverso un’azienda autonoma[4], poi in via indiretta permezzo di un ente pubblico economico[5], fino alla concessione del servizio a una società perazioni interamente partecipata dallo Stato[6].A partire dai primi anni novanta è emersa la necessità di riformare la disciplina delle ferrovienazionali per dare attuazione al programma europeo di liberalizzazione dei servizi di interesseeconomico generale. In tale contesto i servizi pubblici hanno iniziato ad essere concepiti comeattività economiche, svolte nell’ambito di mercati concorrenziali, nei quali l’intervento pubblicosi giustifica solo in presenza di fallimenti di mercato valutati sulla base di criteri economici.  8/9/2014 Apertacontrada » La regolazione del settore ferroviario nazionale: l’istituzione dell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipenden…http://www.apertacontrada.it/2013/12/19/la-regolazione-del-settore-ferroviario-nazionale-listituzione-dellautorita-indipendente-dei-trasporti-la-manc… 2/9 La liberalizzazione del trasporto ferroviario è stata imposta a livello comunitario, a partiredalla direttiva 91/440/CEE che ha introdotto i principi di separazione delle imprese ferroviariedai gestori dell’infrastruttura sul piano contabile e/o organizzativo, di indipendenza gestionaledelle imprese ferroviarie[7], con l’obbligo di gestione di tali imprese secondo i principi validiper le società commerciali[8] e di compatibilità delle misure finanziarie degli Stati membri con le norme comunitarie relative agli aiuti di Stato[9]. Sono quindi state previste misure volte alsuperamento della gestione monopolistica dell’intera filiera produttiva ed è stata limitata lapossibilità di riserva di attività all’elemento di monopolio naturale costituito dalla rete fisicadell’infrastruttura per consentire lo sviluppo delle potenzialità competitive nel segmento diattività dei servizi di trasporto e l’ingresso di nuovi entranti che operino in concorrenza conl’  incumbent   nazionale[10].A tal fine la normativa comunitaria ha introdotto un sistema di licenze attraverso il qualel’intervento dei pubblici poteri degli Stati membri è stato confinato alla verifica nondiscrezionale dei requisiti prestabiliti dalla legge in capo alle imprese ferroviarie[11] ed haimposto ai gestori delle infrastrutture l’obbligo di garantire loro l’accesso alla rete in modoequo e non discriminatorio[12]. Il diritto europeo ha liberalizzato in modo graduale il mercatodei servizi di trasporto ferroviario. Il diritto di accesso alle infrastrutture ferroviarie alleimprese di trasporto è stato attribuito inizialmente solo per quanto concerneva il trasportointernazionale merci, per poi essere esteso attraverso tre pacchetti di direttive (del 2001,2004 e 2007) fino al trasporto internazionale di passeggeri a partire dal 2010.Nel 2012 è stata adottata una direttiva di rifusione e riunione in un unico atto delle direttivedi liberalizzazione del settore contenente misure finalizzate a promuovere un’effettivaapertura alla concorrenza anche dei servizi di trasporto passeggeri, a rafforzarel’indipendenza degli organismi di regolamentazione nonché la trasparenza e l’accesso nondiscriminatorio all’infrastruttura ferroviaria[13]. Il 30 gennaio 2013 la Commissione europeaha proposto l’adozione di un quarto pacchetto di direttive e regolamenti finalizzato allarealizzazione di un approccio integrato per rivitalizzare il trasporto ferroviario e favorire lacreazione di uno spazio ferroviario unico europeo[14].La normativa europea ha lasciato un ampio margine di discrezionalità agli Stati membri perquanto riguarda il regime giuridico da applicare ai soggetti operanti nell’industria ferroviaria alivello nazionale, restando impregiudicato il regime proprietario delle imprese, purché siagarantito l’uso equo, trasparente e non discriminatorio della rete.L’Italia ha formalmente adempiuto agli obblighi imposti in sede comunitaria, realizzando unariforma per alcuni aspetti anche più radicale rispetto a quanto previsto dalle direttiveeuropee[15].Nei primi anni novanta, nonostante l’indifferenza del diritto europeo sulla situazioneproprietaria delle imprese, le ferrovie italiane sono state oggetto di una privatizzazioneformale[16]. Alla privatizzazione è seguita la separazione strutturale tra la società di gestionedell’infrastruttura e l’impresa che svolge il servizio di trasporto, in anticipo rispetto alleprevisioni comunitarie. In Italia infatti la separazione societaria tra il gestoredell’infrastruttura e l’impresa ferroviaria è stata introdotta nel 2000, quando il diritto europeoimponeva esclusivamente la separazione contabile.La concessione sessantennale rilasciata il 31 ottobre 2000[17] a Ferrovie dello Stato S.p.a.(F.S.), che ha sostituito la precedente del 1993[18], ha introdotto l’autonomia contabile edivisionale tra le attività svolte in base alla concessione e quelle svolte in qualità di impresaferroviaria di servizi ed ha stabilito che il concessionario provvedesse alla costituzione diapposita società per la gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale[19]. In attuazione ditale norma è stata costituita nel luglio del 2001 la società Rete Ferroviaria Italiana S.p.a.(R.F.I.), controllata interamente dal gruppo F.S.Anche per quanto attiene alla liberalizzazione, le riforme italiane hanno anticipato ledisposizioni europee. Oltre ad aver abolito i diritti di esclusiva alle imprese ferroviarie per iservizi di trasporto dei quali era imposta la liberalizzazione dalla normativa comunitaria[20],la disciplina italiana ha esteso l’ambito di applicazione delle norme ai servizi di trasporto mercie passeggeri non ancora liberalizzati dal diritto europeo[21]. A tal fine il regime concessorio èstato sostituito da quello autorizzatorio per tutte le attività di trasporto ferroviario, inclusequelle non liberalizzate dalle direttive comunitarie. Il 23 maggio del 2000 è stata rilasciatadall’allora Ministero dei trasporti e della navigazione la prima licenza per lo svolgimentodell’attività di trasporto passeggeri alla società Trasporti Ferroviari, ora Trenitalia S.p.a.,società parte del gruppo Ferrovie dello Stato S.p.a. insieme al gestore della rete R.F.I. S.p.a.La privatizzazione, la separazione societaria, l’abrogazione di diritti esclusivi alle impreseferroviarie e l’introduzione di strumenti autorizzatori per i servizi di trasporto non ancoraliberalizzati dalle direttive comunitarie sono tutte misure, adottate con anticipo edindipendentemente da quanto previsto in sede europea, finalizzate a creare le condizioni peruna concorrenza nel mercato dei servizi di trasporto sia di merci che di passeggeri, salva la  8/9/2014 Apertacontrada » La regolazione del settore ferroviario nazionale: l’istituzione dell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipenden…http://www.apertacontrada.it/2013/12/19/la-regolazione-del-settore-ferroviario-nazionale-listituzione-dellautorita-indipendente-dei-trasporti-la-manc… 3/9 possibilità di interventi nei settori non remunerativi tramite contratti di servizio pubblico[22].Ciononostante il gruppo societario che gestisce le ferrovie italiane ha subito numerosecondanne sotto il profilo antitrust e lo Stato italiano è stato di recente condannato perinfrazione del diritto europeo. La regolazione del settore ferroviario: pressioni per l’istituzione di un’autoritàindipendente ed ostacoli istituzionali alla sua creazione. L’analisi della riforma della normativa del trasporto ferroviario in Italia evidenzia leproblematiche connesse con il mutato regime giuridico delle industrie a rete ed il conseguenteriposizionamento del ruolo pubblico nei settori di pubblica utilità.La nota metafora del passaggio dallo Stato interventista allo Stato regolatore[23] denota ilfenomeno di riforma degli strumenti giuridici di intervento pubblico nell’economia, legato aiprocessi di liberalizzazione e di privatizzazione delle grandi industrie a rete di pubblica utilità,il quale ha avuto in molti casi tra le sue conseguenze la nascita e lo sviluppo di autoritàindipendenti sia dal potere politico che dalle imprese regolate[24].Una parte della dottrina anglosassone ha interpretato la creazione delle autorità indipendenticome una risposta da parte dei governi alle pressioni funzionali derivanti dalle riforme delleindustrie a rete, quali la necessità di affrontare questioni tecniche particolarmente complesse,quella di assumere impegni credibili e di lungo periodo con gli imprenditori privati, di adottarescelte impopolari e di dare attuazione agli obblighi imposti da attori sopranazionali[25]. Da un punto di vista funzionale gli incentivi per la creazione di un’autorità indipendente allaquale delegare i poteri del governo appaiono piuttosto significativi nel settore ferroviario.D’altra parte, costituendo un settore di importanza strategica per l’economia e la politicaindustriale nazionale, la resistenza dello Stato a rinunciare alla propria sovranità in questocampo ha ostacolato la realizzazione di un quadro regolatorio effettivamente proconcorrenziale.In primo luogo, l’introduzione degli obblighi di accesso equo e non discriminatorio alla rete el’attribuzione di licenze alle imprese intenzionate ad operarvi implicano una serie diproblematiche di ordine tecnico, legate anche alle caratteristiche proprie dell’industriaferroviaria. L’integrazione tecnologica tra il materiale rotabile e gli elementi infrastrutturali,l’esigenza di coordinamento nelle politiche di investimenti e di gestione della rete, la necessitàdi sussidi per coprire gli elevati costi di mantenimento, nonché il rispetto degli oneri diservizio pubblico richiedono un’adeguata conoscenza tecnica del settore, oltre che unaeffettiva imparzialità e neutralità rispetto agli interessi economici in gioco.Tali esigenze sono state affrontate dal governo italiano attribuendo al gestore della rete icompiti fondamentali di regolazione dell’accesso alla rete, quali la ripartizione e negoziazionedell’utilizzo della capacità dell’infrastruttura con le imprese di trasporto[26]. Questa sceltapuò ritenersi giustificata dalla competenza tecnica della quale è dotato tale soggetto,necessaria per svolgere la delicata funzione di coordinamento nell’assegnazione delle tracceorarie agli operatori ferroviari sulla rete.Occorre evidenziare che la società di gestione dell’infrastruttura in Italia è fortemente legataal governo. Innanzitutto l’intero pacchetto azionario della società R.F.I. è di proprietà delMinistero dell’economia e delle finanze, il quale esercita i diritti dell’azionista in concerto con ilMinistero delle infrastrutture e dei trasporti. Inoltre, la società opera attraverso unaconcessione ministeriale[27], integrata da un contratto di programma, attraverso la quale ilMinistero delle infrastrutture e dei trasporti svolge funzioni di vigilanza e di controllocondizionandone fortemente l’attività. L’attribuzione alla società di gestione della rete dellafunzione di allocazione della capacità infrastrutturale, presupposto essenziale per creare lecondizioni necessarie per lo svolgimento delle attività liberalizzate, consente al governo dimantenere un sostanziale controllo sul settore.In secondo luogo, uno dei vantaggi principali derivante dalla delega di poteri ad un’autoritàindipendente consiste nell’isolare le scelte industriali dalle dinamiche della politica,consentendo l’attuazione di strategie economiche di lungo periodo che aumentino l’efficienzae rendano il settore attrattivo per gli investitori privati. Il contesto proprietario dell’industriaferroviaria italiana, nel quale il gruppo societario F.S. è interamente controllato dallo Stato,sembra ridurre l’incentivo per il governo a delegare ad un organismo indipendente i poteri diregolazione sul settore.Infine, l’istituzione di un’autorità di regolazione indipendente dai vari soggetti operanti nelsettore per vigilare sull’assenza di distorsioni e abusi nel contesto concorrenziale creato dalleriforme di liberalizzazione è imposta dalla necessità di conformarsi al diritto europeo. Ladirettiva 2001/14/CE ha introdotto l’obbligo di istituire un organismo di regolazione inposizione di terzietà rispetto alle imprese regolate ed in particolare al soggetto prepostoall’assegnazione della capacità infrastrutturale ed alla determinazione del relativo canone[28].In Italia il decreto legislativo 8 luglio 2003, n. 188, attuativo delle direttive europee del cd.primo pacchetto ferroviario, ha individuato l’organismo di regolazione nel Ministero delle  8/9/2014 Apertacontrada » La regolazione del settore ferroviario nazionale: l’istituzione dell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipenden…http://www.apertacontrada.it/2013/12/19/la-regolazione-del-settore-ferroviario-nazionale-listituzione-dellautorita-indipendente-dei-trasporti-la-manc… 4/9 infrastrutture e dei trasporti o nelle sue articolazioni[29]. Tale disposizione è stata attuataattraverso l’istituzione di un Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (U.R.S.F.) internoal Ministero e operante alle dirette dipendenze del Ministro delle infrastrutture e deitrasporti[30]. In relazione a tale norma lo Stato italiano è stato messo in mora dalla Commissione europeaper non aver attuato correttamente le direttive comunitarie di liberalizzazione del settoreferroviario, con particolare riguardo all’indipendenza dei soggetti deputati all’assolvimentodelle funzioni essenziali connesse con l’accesso all’infrastruttura ferroviaria, in particolarequelle relative all’assegnazione delle tracce e all’imposizione dei diritti di accesso alla rete, alsistema di tariffazione dell’accesso alla rete ed ai poteri ed all’autonomia dell’organismo diregolazione[31]. A fronte della procedura di infrazione, sono state introdotte dal governoitaliano misure per rafforzare l’autonomia funzionale e finanziaria dell’U.R.S.F. attribuendogliil potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei soggetticontrollati[32]. Ciononostante, nel luglio 2011 la Commissione europea ha proposto ricorsocontro l’Italia alla Corte di Lussemburgo, ribadendo la necessaria indipendenza del regolatoredalle imprese regolate. In pendenza della decisione della Corte di Giustizia il governo italianoha previsto l’istituzione di un’Autorità amministrativa indipendente per il settore deitrasporti[33], tuttavia le difficoltà legate alle nomine hanno bloccato il processo di attuazione, ad oggi ancora non è ancora entrata in funzione[34]. L’istituzione dell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipendenza delgestore della rete e la sanzione della Corte di Giustizia. L’assetto normativo del settore ferroviario adottato in Italia presenta notevoli criticità siasotto il profilo del diritto della concorrenza che della conformità al modello regolatorio impostodal diritto europeo.Per quanto attiene al primo aspetto, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nelparere relativo all’attuazione interna delle direttive europee di liberalizzazione, avevasegnalato che la scelta di affidare i compiti di attribuzione della capacità infrastrutturale allasocietà monopolista sarebbe stata, sotto il profilo concorrenziale “palesementeinappropriata” [35]. L’Autorità aveva osservato che l’affidamento di tale compito almonopolista o ad un organismo da questo controllato avrebbe permesso al soggetto inmonopolio la possibilità di sfruttare, nella delicata fase dell’apertura alla concorrenza, irilevanti vantaggi che derivano dalla funzione di coordinamento a scapito dei nuovi entranti.Per ovviare a tale rischio il legislatore ha previsto l’istituzione di una società di gestione dellarete separata a livello societario da quella dei servizi, restando entrambe le società controllateinteramente dalla medesima holding .È stato rilevato in dottrina che il regime concessorio può produrre gravi distorsioni del giocodella concorrenza, seppure confinato al segmento di attività gestito in regime di riservaconformemente al dettato comunitario, in quanto i poteri di direzione dell’amministrazioneconcedente limitano di fatto l’indipendenza gestionale della società concessionaria[36]. Nelsettore ferroviario la concessione comporta una soggezione dell’operatore ai potericonformativi dell’autorità concedente. La concessione a F.S. della gestione della reteferroviaria prevede tra gli obblighi del concessionario quello di conformarsi a principi ditrasparenza, equità e non discriminazione nel consentire l’accesso e la ripartizione dellacapacità di infrastruttura, nella predisposizione del prospetto informativo della rete, nelrilascio del certificato di sicurezza (funzione ora attribuita all’Agenzia nazionale per lasicurezza delle ferrovie)[37], negli accordi amministrativi con le imprese che accedonoall’infrastruttura e nell’applicazione e riscossione dei canoni di utilizzo[38]. Da tali disposizionisi evince che lo sfruttamento dell’utilitàeconomica che la proprietà della rete garantisce, ossial’attribuzione della relativa capacità a fronte del pagamento di un canone, è subordinataall’interesse pubblico cui il bene è preposto.Fin dall’adozione dell’attuale modello di gestione dell’infrastruttura la dottrina avevaevidenziato le problematiche legate al penetrante potere di indirizzo e controllo da parte delMinistero delle infrastrutture e dei trasporti e del CIPE[39]. In particolare è stato posto in luceche il pagamento del canone per l’accesso alla rete da parte delle imprese ferroviarie, checostituisce l’unica fonte autonoma di entrata per la società, è “autoritativamente determinato ex ante  da un soggetto estraneo alla transazione” [40]. Oltretutto la tariffa di accesso èstabilita senza tenere conto dei costi di investimento e quelli relativi all’ammortamento deibeni, impedendo la realizzazione di un profitto e rendendo arduo il pareggio di bilancio per lasocietà R.F.I.[41]. Inoltre in Italia gli investimenti nell’infrastruttura sono definiti nel contrattodi programma, nell’ambito del quale vengono concordati i finanziamenti dello Stato, e nonsono frutto di una scelta autonoma del gestore. Alcuni economisti hanno a tal propositoevidenziato che “gli investimenti in nuova capacità sono interamente sotto la responsabilitàdello Stato e, di fatto, svincolati da ogni seria valutazione dei costi e dei benefici da parte di  8/9/2014 Apertacontrada » La regolazione del settore ferroviario nazionale: l’istituzione dell’Autorità indipendente dei trasporti, la mancata indipenden…http://www.apertacontrada.it/2013/12/19/la-regolazione-del-settore-ferroviario-nazionale-listituzione-dellautorita-indipendente-dei-trasporti-la-manc… 5/9 organismi indipendenti” [42].In conclusione, nonostante le riforme dell’industria ferroviaria, in Italia è rimasta una forteinterferenza pubblica nella definizione degli obiettivi di gestione dell’infrastruttura, nonautenticamente improntati a criteri imprenditoriali in quanto la società che gestisce la retenon appare dotata di sufficiente autonomia per orientare la propria attività a criteri diefficienza e di profitto.Sotto tale aspetto l’Italia ha di recente subito una condanna da parte della Corte diGiustizia[43]. La Commissione europea, all’esito di una procedura di infrazione avviata nel2008, ha censurato la legge italiana per l’insufficiente indipendenza del gestore della retenell’imposizione delle tariffe per l’accesso all’infrastruttura nazionale. Il requisitodell’indipendenza, a parere della Commissione, è desumibile da una lettura congiunta degliarticoli 4 e 30 della direttiva 2001/14/CE, i quali attribuiscono al gestore della rete compiti dideterminazione delle tariffe, sotto il controllo dell’organismo di regolazione, e non di meraliquidazione e riscossione. La legge italiana prevede che i canoni d’accesso dovuti dalleimprese ferroviarie per l’utilizzo dell’infrastruttura sono stabiliti dal Ministero delleinfrastrutture e dei trasporti, acquisita una motivata relazione da parte del gestoredell’infrastruttura ferroviaria, previo parere del Comitato interministeriale per laprogrammazione economica[44]. Su questo profilo la Corte di Giustizia ha ritenuto fondata lacensura della Commissione ed ha condannato lo Stato italiano per aver affidato al Ministero lapotestà di fissare l’importo dei diritti di accesso alla rete non consentendo al gestore della retela sufficiente autonomia negoziale imposta dalle direttive comunitarie. Occorre peraltrosegnalare che la norma censurata per violazione del diritto europeo è stata modificata daldecreto legge n. 69 del 21 giugno 2013, meglio noto come “decreto del fare”, che ha resovincolante la proposta del gestore per l’individuazione del canone la quale è meramenteapprovata con decreto ministeriale[45].L’altra questione problematica che ha causato numerose sanzioni per la società ferroviariaitaliana concerne la struttura proprietaria del gruppo Ferrovie dello Stato. La normativacomunitaria ha imposto dal 2001 l’indipendenza sul piano giuridico, organizzativo edecisionale del soggetto incaricato della determinazione dei diritti per l’utilizzodell’infrastruttura rispetto alle imprese ferroviarie[46], norma formalmente recepita erispettata dall’ordinamento italiano[47]. Come già evidenziato più volte da parte dell’autoritàantitrust italiana, il controllo proprietario esercitato dal gruppo F.S. su entrambe le società digestione della rete e del servizio di trasporto crea un conflitto di interessi tra lamassimizzazione dei profitti del gruppo attraverso una produzione integrata (vietata daldiritto europeo) e l’apertura del mercato dei servizi di trasporto alla libera concorrenzaimposto dalla normativa europea[48]. Tale aspetto è venuto in rilievo in una serie dicontroversie di diritto della concorrenza nelle quali il gruppo F.S. è stato soggetto aprocedimenti istruttori per aver posto in essere, attraverso le sue controllate R.F.I. eTrenitalia, strategie escludenti volte ad ostacolare l’ingresso ai nuovi entranti nel mercato avalle dei servizi di trasporto, l’ultima delle quali si è di recente chiusa con impegni[49]. Il problema è stato acuito in Italia dall’assenza per lungo tempo di un’autorità di regolazioneterza e neutrale rispetto agli interessi in gioco. Nel contesto di una privatizzazione meramenteformale l’indipendenza dalle imprese regolate implica necessariamente l’indipendenza anchedal governo (azionista e concessionario dell’attività di gestione della rete). Come illustrato inprecedenza, le funzioni di regolazione, di vigilanza sulla concorrenza nei mercati dei serviziferroviari e di controllo sull’attività del gestore dell’infrastruttura in particolare in materia diaccesso alla rete sono state srcinariamente affidate all’Ufficio per la Regolazione dei ServiziFerroviari interno al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.Nell’ambito della medesima procedura di infrazione che ha portato alla condanna dello Statoitaliano per la carente indipendenza del gestore della rete rispetto alle imprese ferroviarie, laseconda censura della Commissione concerneva l’aspetto dell’indipendenza dell’organismo diregolazione rispetto alle imprese regolate. L’incardinamento dell’U.R.S.F. all’interno delMinistero delle infrastrutture e dei trasporti è stata considerata dalla Commissioneun’infrazione del diritto europeo dato che il medesimo Ministero svolge una funzione disupporto del Ministero dell’economia e delle finanze nell’esercizio dei diritti di azionista sulgruppo F.S., gruppo di proprietà statale del quale è parte il principale operatore ferroviario sulmercato italiano, Trenitalia S.p.a. oltre che il gestore della rete R.F.I. La Commissione haevidenziato il potenziale conflitto di interessi derivante dalla posizione dell’organismo diregolazione preposto a garantire un trattamento non discriminatorio ai concorrentidell’impresa ferroviaria statale verticalmente integrata a livello proprietario all’interno delMinistero che esercita un’influenza decisiva sulla holding  e sulla principale impresa ferroviarianazionale.In merito a tale profilo, lo Stato italiano ha inizialmente risposto fornendo rassicurazioni inordine all’indipendenza dell’organismo per la regolazione dei servizi ferroviari il quale, pur se
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