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Éthique publique

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  31/8/2017Incohérences et limites de l’acceptabilité sociale : le cas de l’exploitation minière mexicainehttp://ethiquepublique.revues.org/25521/15 Éthique publique Revue internationale d’éthique sociétale et gouvernementale  vol. 18, n° 1 | 2016 :Controverse et acceptabilité sociale des projets de développement économique État, acceptabilité sociale et controverses Incohérences et limites del’acceptabilité sociale : le cas del’exploitation minière mexicaine L P  S R C   Résumés Français English L’acceptabilité sociale (SLO pour son abrév iation en anglais) fait référence aux échelonsd’acceptation sociale accordée par les communautés et les autres parties prenantes à une entreprise,un projet ou une activité. La SLO est importante pour maintenir le développement économiquelocal ; par conséquent, les entreprises doivent favoriser le développement communautaire etmaintenir de bonnes relations avec les communautés pour atteindre leurs objectifs. Certaines étudesmontrent comment des communautés ont obligé des entreprises à arrêter leurs opérations en raisonde leurs impacts négatifs, mais dans des pays considérés par Transparency International commeayant un niveau élevé de corruption, tel le Mexique, ces actions collectives ne sont pas totalementefficaces. Sur la base de sources secondaires, cet article expose les incohérences et les limitations quiexistent dans le contexte de l’exploitation minière mexicaine, où les entreprises qui ne disposent pasde SLO obtiennent des résultats différents en fonction de leur proximité avec des groupes politiqueset économiques. La présente recherche contribue à l’étude de la SLO dans les pays ayant un niveauélevé de corruption et un système socioéconomique caractérisé par la collusion entre les pratiquesdes secteurs public et privé.SLO refers to the level of social acceptance granted by communities and other stakeholders on acertain enterprise. The SLO is important in order to maintain local economic development;therefore, companies have to implement community-based development and maintain goodrelationships with communities in order to achieve their goals. Some experiences show how communities force companies to stop operations due to their negative impacts, but in a country characterized by corruption, as Mexico, these collective actions are not completely effective. Basedon secondary sources, this paper exposes the inconsistencies and limitations that SLO has in theMexican mining context, where companies that do not have SLO have different results according  31/8/2017Incohérences et limites de l’acceptabilité sociale : le cas de l’exploitation minière mexicainehttp://ethiquepublique.revues.org/25522/15  with the proximity to the political and economic groups. This work contributes to the study of SLOin countries with high levels of corruption, and socioeconomic system characterized by the collusion between public and private sector practices.  Entrées d’index  Mots-clés : Mexique, acceptabilité sociale, développement économique local, exploitation minière, corruption Keywords : Mexico, social license to operate, SLO, local economic development, mining operation, corruption Texte intégral  Tout le soutien et la compréhension à mes amis et le poids de la loi à mes ennemis Plutarco Elías Calles Président mexicain (1924-1928)Les entreprises minières ont traditionnellement été synonymes d’effets néfastes surl’environnement, d’instabilité économique locale et de perturbation sociale et culturelle(Owen et Kemp, 2012 ; Prno et Slocombe, 2012). Certains auteurs ont reconnu que lesgrandes entreprises doivent être responsables de leurs actions non seulement envers leursactionnaires, mais aussi envers leurs parties prenantes (Sillanpää, 2007). Les partiesprenantes sont des groupes dont les actions peuvent avoir un impact positif ou négatif surdes entreprises. Ces groupes peuvent représenter des actionnaires, des employés, desfournisseurs, des gouvernements, des communautés et des organisations de la sociétécivile, entre autres (Freeman, 1984). Les parties prenantes réclament des entreprisesminières une plus grande responsabilisation et des activités d’exploitation qui respectentles principes du développement durable, où la consultation et la participation descommunautés sont essentielles (Prno et Slocombe, 2012). 1 Jim Cooney, dirigeant de l’entreprise minière Placer Dome et précurseur du mouvementpour le développement durable dans l’industrie extractive, utilise le concept de licencesociale d’exploitation ou acceptabilité sociale (SLO pour son abréviation en anglais) pourla première fois en 1997 lors de la réunion de la Banque Mondiale (Lacey, Parsons etMoffat, 2012). Il avance que cette licence doit être une exigence pour l’industrie minière(Thomson, Boutilier et Black, 2012). Cependant, la SLO est un outil également applicableà d’autres entreprises extractives comme le pétrole et le gaz et à des entreprisesmanufacturières comme celles des pâtes et papiers, entre autres (Raufflet, Barin-Cruz etBres, 2014). La SLO est utilisée pour la première fois dans le secteur de l’extraction. Ellefait référence au niveau d’acceptation ou d’approbation des entreprises minières par lescommunautés locales et autres parties prenantes (Baba et Raufflet, 2015 ; Parsons, Lacey et Moffat, 2014 ; Raufflet, Baba, Delannon et Perras, 2013 ; Raufflet et al. , 2014). 2 La SLO doit être accordée par la société et non par un seul acteur en particulier, elle estdifférente des autorisations légales accordées par le gouvernement et autres autorités.Selon Eyles et Fried (2012), si les entreprises ne disposent pas du soutien populairesuffisant, il est peu probable que les gouvernements leur accordent des permisd’exploitation. Par conséquent, que se passe-t-il lorsque les entreprises détiennent lespermis gouvernementaux mais n’arrivent pas à obtenir le soutien populaire ? Peuvent-elles poursuivre leurs opérations dans ce cas? Quelles sont les caractéristiques de cessituations? 3 Cet article, en s’appuyant sur des sources secondaires pour documenter des cas de SLOdans l’industrie minière mexicaine, vise à démontrer les incohérences et les limites de la 4  31/8/2017Incohérences et limites de l’acceptabilité sociale : le cas de l’exploitation minière mexicainehttp://ethiquepublique.revues.org/25523/15 Comprendre l’acceptabilité sociale SLO, dans un contexte où certaines entreprises qui n’ont pas réussi à l’obtenir sontcontraintes de fermer, alors que d’autres sont encore en activité. Il comprend troissections : un cadre théorique pour comprendre le concept de licence sociale d’exploitation(SLO), son importance, ses caractéristiques et des moyens pour la maintenir; le casparticulier du Mexique, l’état de la SLO et les relations avec les principales partiesprenantes; des réflexions liées au développement de la SLO comme concept et commepractice dans différents contextes.Le concept de la « licence sociale pour opérer » s’est inspiré de la licence légale, qui estun permis d’exploitation émis par des entités officielles à une entreprise et qui est encadrépar des paramètres sociaux, temporels et financiers (Baba et Raufflet, 2015 ; Raufflet et al. , 2013). La SLO se réfère à une certaine forme d’accord entre une entreprise et lesparties prenantes locales, caractérisé par l’acceptation et l’approbation d’un projetd’extraction par les communautés locales et les autres intervenants qui peuvent affecter sarentabilité (Prno et Slocombe, 2012 ; Raufflet et al. , 2013 ; Thomson et Boutilier, 2011).Du point de vue d’une entreprise, la SLO est souvent évaluée en tant qu’actif incorporel(Baba et Raufflet, 2015). La SLO peut également être considérée comme un accord danslequel les attentes ou les « règles » entre l‘entreprise extractive et les communautés localessont négociées tout au long du cycle de vie du projet (Gunningham et al. , 2004 ; Prno etSlocombe, 2012). La SLO est habituellement accordée à un site particulier, ce qui signifiequ’une entreprise peut obtenir une telle licence pour un projet, mais pas pour un autre(Shepard, 2008). 5 La SLO possède les caractéristiques suivantes : elle est intangible, informelle, non écrite,non permanente, dynamique et changeante au fil du temps selon les croyances et lesperceptions des parties prenantes (Howard-Grenville, Nash et Coglianese, 2008). Parconséquent, elle doit être obtenue et maintenue (Thomson et al. , 2012), et ne peut êtreimposée par un organisme public ou privé. 6 La SLO devient pertinente pour les entreprises en tant que mécanisme permettantd’atténuer les risques et d’éviter les perturbations sociales telles que des manifestations,des blocus, des arrêts de production, le retrait des permis gouvernementaux et descampagnes médiatiques négatives, entre autres (Prno et Slocombe, 2012 ; Thomson etBoutilier, 2011). Lorsqu’une entreprise ne parvient pas à obtenir ou à conserver sa SLO,elle peut avoir à gérer des conséquences telles que la réduction de la valeur actionnariale,la perte du projet ou de la perte de temps (Thomson et al. , 2012). L’acceptabilité socialepeut favoriser l’atteinte des objectifs et offrir des avantages aux entreprises et auxcollectivités locales. Pour l’entreprise, la SLO réduit le risque de perturbations sociales etde dommages aux installations lors de la mise en œuvre et de l’exploitation du projetd’extraction. Pour les collectivités locales, elle leur permet de participer aux processus deprise de décisions des entreprises pendant l’exploitation des ressources locales etnaturelles, et de faire en sorte que leurs opinions soient reconnues (Prno et Slocombe,2012). 7 Les attentes de la société à l’égard des entreprises ont augmenté au-delà du respect de lalégislation gouvernementale. En ce sens, les entreprises doivent non seulement obtenirl’autorisation du gouvernement pour opérer, mais aussi une licence ouverte ou lapermission de la société, des communautés ou d’autres parties prenantes (Howard-Grenville, Nash et Coglianese, 2008 ; Raufflet et al. , 2014 ; Wilburn et Wilburn, 2011). LaSLO doit être accordée par la société dans son ensemble, soit les acteurs multilatéraux telsque les gouvernements, les communautés, les médias ou le grand public (Prno etSlocombe, 2012). Cependant, les communautés locales auprès desquelles ces entreprisesexercent leurs activités sont les groupes d’acteurs les plus vulnérables en raison de leur 8  31/8/2017Incohérences et limites de l’acceptabilité sociale : le cas de l’exploitation minière mexicainehttp://ethiquepublique.revues.org/25524/15  voisinage avec les mines; elles ont, par conséquent, un rôle fondamental à jouer dansl’octroi de la SLO.La SLO peut être perçue différemment dans les pays en développement que dans lespays développés (Boutilier et Thomson, 2011). En raison des conditions précaires quiprévalent dans les pays en développement, les individus et les groupes attendent souventdes entreprises extractives qu’elles fournissent des services publics que n’offrent pas lesgouvernements (services de santé, infrastructures ou initiatives de développementéconomique, par exemple). Dans les pays développés, les parties prenantes exigent que lesentreprises extractives assument la responsabilité des problèmes mondiaux auxquels ellesont contribué et qu’elles participent à la création d’un contrat social qui profite à toutes lesparties prenantes, y compris l’environnement. Certaines entreprises relèvent ce défi, maistoutes ne le font pas. 9 Le concept de la SLO comporte trois éléments centraux : la légitimité, la crédibilité et laconfiance. Il se décline en quatre niveaux : le retrait, l’acceptation, l’approbation etl’identification psychologique avec le projet (Thomson et Boutilier, 2011). Ce modèlesuggère qu’une société minière doit développer des relations avec ses parties prenanteslocales pour obtenir une SLO. En premier lieu, une société minière développe sa légitimitéet sa crédibilité pour acquérir un niveau d’acceptation et d’approbation de ses activités.Cependant, l’entreprise doit développer une relation de confiance totale pour que lacommunauté puisse s’identifier à l’entreprise minière, lui permettant ainsi de poursuivreses opérations. L’absence de légitimité sociale conduit au rejet du projet, alors que lalégitimité ainsi qu’un niveau élevé de crédibilité et de confiance conduisent à l’approbationet à l’appui du projet. 10 Certains facteurs contribuent à l’obtention d’une SLO : comprendre la culture locale, salangue et son histoire; maintenir une réputation positive de l’entreprise; faire connaîtrel’entreprise aux acteurs locaux; assurer une communication ouverte avec eux. Il estégalement important de tenir compte des facteurs externes qui peuvent influer sur la SLOpar une analyse des dimensions sociales, politiques, économiques et technologiques(Nelsen et Scoble, 2006). 11 Lorsque l’entreprise extractive ou le projet a acquis sa SLO auprès de la collectivitélocale, du gouvernement et de la société dans son ensemble, il est nécessaire de lapréserver dans le temps. Les entreprises extractives doivent créer de bonnes relations avecles communautés et leurs principales parties prenantes, et contribuer à leur bien-être(Thomson et al. , 2012). Les entreprises extractives doivent adopter de bonnes pratiquesqui incluent une communication continue ouverte et transparente, le renforcement desmécanismes de résolution des conflits et la promotion d’accords axés sur ledéveloppement communautaire (Owen et Kemp, 2012 ; Wilburn et Wilburn, 2011). Lefacteur le plus important pour assurer la confiance de la communauté est l’équitéprocédurale ; les membres de la communauté doivent se sentir entendus, écoutés et prisen compte dans le processus décisionnel de l’entreprise. Un autre facteur qui renforce laconfiance est la qualité des contacts, plus que la quantité ; cela signifie que la compagniedoit maintenir des relations intergroupes positives avec les communautés (Moffat etZhang, 2014). 12 L’acceptabilité sociale est un rendez-vous continuel qu’il ne faut pas manquer. Certaineserreurs doivent être évitées pour maintenir sa SLO : ne pas écouter les besoins et lesattentes des communautés, faire uniquement affaire avec les « autorités », retarder sesengagements envers les parties prenantes (Thomson et al. , 2012). 13 La SLO est un concept normatif, mais dans la pratique, l’acquisition de la licence est liéeau contexte et aux besoins des communautés locales d’un point de vue plus opérationnel(Prno et Slocombe, 2012). Par exemple, certaines collectivités peuvent demander que lesprojets d’extraction répondent aux principes de durabilité pour accorder leur approbation.D’autres communautés peuvent refuser tout projet extractif et n’accepter que des formesnon extractives. Dans d’autres cas, les entreprises peuvent adopter des pratiques decorruption ou irresponsables afin de poursuivre leurs opérations, malgré l’opposition de 14  31/8/2017Incohérences et limites de l’acceptabilité sociale : le cas de l’exploitation minière mexicainehttp://ethiquepublique.revues.org/25525/15 Incohérences d’acceptabilité sociale dansle contexte de l’exploitation minièremexicaine l’opinion publique. Ces pratiques comprennent les pots-de-vin aux autorités locales,l’utilisation de mécanismes d’intimidation, la dissimulation aux parties prenantes desimpacts négatifs de l’exploitation minière. La perspective opérationnelle du SLO expose lacomposante locale du concept, où les actions des entreprises devraient être orientées versla satisfaction des intérêts, des besoins et des attentes de leurs principales partiesprenantes locales.Il est important de faire la différence entre l’acceptabilité sociale (SLO) et lesautorisations légales (Lacey, Parsons et Moffat, 2012). La SLO ne peut être donnée par unseul acteur sans tenir compte des perceptions et des opinions des autres intervenants clés.La SLO doit être accordée par la grande majorité d’un groupe d’acteurs sociaux. Pour cequi est des autorisations légales, elles sont données par les gouvernements et les autoritésfédérales ou locales. Cependant, pour l’acquisition de SLO il ne suffit pas d’avoir desconcessions minérales valides pour être conforme à la réglementation, il faut aller au-delàdes exigences légales (Wilburn et Wilburn, 2011). La SLO est la preuve que l’entrepriseextractive comprend la communauté locale et les « règles locales » pour obtenir unelégitimité sociale et poursuivre ses activités (Thomson et al. , 2012). 15 Nous pouvons donc identifier quatre cas possibles pour les entreprises extractives enfonction de la SLO et/ou des autorisations légales qu’elles détiennent. Dans le premier cas,si un projet minier possède une SLO et les autorisations légales, il peut fonctionner avecsuccès à la fois avec le soutien populaire et la conformité légale. Dans le second, si uneentreprise a une SLO, mais n’a pas les autorisations légales nécessaires, elle ne peut pasfonctionner puisque les autorités ne le permettront pas. Dans le troisième, le projet est voué à l’échec s’il n’a ni SLO ni autorisation légale. Enfin, dans le quatrième et dernier cas,l’entreprise extractive a les autorisations légales nécessaires, mais ne dispose pas de SLOet poursuit ses opérations malgré tout. Ici, la crédibilité de la SLO, malgré sa légitimité, estremise en question, comme l’illustre le cas suivant de l’exploitation minière mexicaine. 16 Le Mexique est un pays de tradition minière, tradition issue de l’époque coloniale,lorsque les Espagnols fondèrent la vice-royauté de la Nouvelle-Espagne en exploitant l’oret l’argent comme principales productions économiques. Le pays est actuellement unleader mondial dans la commercialisation de l’argent. Il figure parmi les 10 premiersproducteurs de 19 minéraux et 70 % de la superficie du pays renferme un potentield’exploitation géologique (González Rodríguez, 2011). En 2014, l’exploitation minière areprésenté 8,9 % du produit intérieur brut industriel et 3 % du PIB total. Toutefois, la valeur de la production minière métallurgique a baissé de 2 % par rapport à l’annéeprécédente, pour atteindre près de 15 milliards de dollars (INEGI, 2014). 17 En raison de sa vocation minière et du rôle que joue ce secteur dans la dynamiqueéconomique du pays, le gouvernement mexicain a encouragé son développement dedifférentes manières et par divers mécanismes (González Rodríguez, 2011 ; Pérez Góngora,2013). À la fin de la révolution mexicaine, pour protéger les intérêts de la nation, laConstitution de 1917 établit que l’État est le propriétaire de tous les biens qui se trouventdans le sous-sol et, à quelques exceptions près, il se charge de l’exploiter. 18 Durant les années 1980, dans le cadre du processus de privatisation et de la mexicanización  d’exploitations minières en sol mexicain, l’État permet au capital privénational d’acheter des mines et des infrastructures minières, une situation qui donne lieuà la création de grands consortiums miniers tels que Grupo Mexico et Peñoles. Au coursdes dernières décennies, dans le cadre du processus d’internationalisation, l’État autorise 19
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